本文刊登在澎湃科技版元宇宙观察板块

美国证券交易委员会（SEC）主席加里·金斯勒（Gary Gensler）最近有点灰头土脸。在他领导下，美国证券交易委员会火力全开，密集地调查和起诉加密企业，但这种激进的执法风格也在反噬自身。

有国会议员以“危及美国竞争力”为由提出法案要求罢免金斯勒；有行业领袖放话：“我人生的新目标是结束加里·金斯勒的政治生涯，并让他成为拜登连任失败的原因”；行业头部公司Coinbase、Grayscale、Ripple等在一个月内接连起诉美国证券交易委员会；金斯勒到国会接受质询，被问得尴尬万分，之后他的形象被改成小丑头像在社交媒体上广为流传。

金斯勒的境遇是四月以来美加密监管的一个缩影。在步步紧逼的压力下，美国加密行业连同“亲加密大军”开始向“反加密势力”反击。正如区块链协会首席执行官克里斯汀·史密斯（Kristin Smith）4月28日在名为“Consensus 2023”的行业大会上说的，一支亲加密的“军队”，每天都在华盛顿为该行业而战。“我们在进行战斗。这场战争不会一直进行下去，这可能会持续18到20个月的时间。”她口中的18到20个月是很多行业人士期待的美国加密立法能够成型的时间窗口。

欧洲监管成形，让美国的监管失序显得更加刺眼。行业内怨声四起，反监管诉讼增多，推动监管朝着越加明晰的方向前进，加密立法有成为近两年美国金融立法重要议题的趋势，有国会议员已经将此视为自己的“政绩工程”。随着加密立法重要性提升，在两党极化的背景下，原本与政治毫无瓜葛的加密议题开始卷入党争的漩涡。本月我们可以在应接不暇的言论和争斗中梳理美国加密监管推进的趋势。

党争和行业的反击

对于美国近期加密监管中的纷争，我们可以从三个维度来看，一是行业与监管层的斗争，二是立法活动中民主、共和两党的党争，三是政府机构间围绕监管边界的冲突。

金斯勒和美国证券交易委员会身上最近集中了这三方面的冲突。在4月18日的“金斯勒听证会”对这些矛盾进行了集中展示。

在听证会之前，金斯勒就面临着来自权威机构的压力。共和党立法者的专家组向金斯勒发出了一封公开信，“你们没有提供数字资产交易平台注册的途径，既然没有明确的路径规则，那么你推动公司注册即是对一项不存在的注册程序的故意歪曲。责任确实的唯一实体是美国证券交易委员会自己。”金斯勒总是说监管政策已经非常清楚，数字资产都是证券，相关公司都需要向美国证券交易委员会注册，但事实上，相关政策严重缺失，让相关企业无所适从。而且，他对加密公司的攻击是无差别的，Coinbase是经过美国证券交易委员会批准上市的公司，而它像其他没有政府背书的机构一样收到了“威尔斯通知”（Wells Notice，一种执法前向被执法者发出的通知书），这也加重了各方对金斯勒的怀疑。美国商会资本市场竞争力中心执行副总裁汤姆·卡德曼（Tom Quaadman）最近致函众议院金融服务委员会称：“美国证券交易委员会制定的大量规矩是没有案例依据的，值得国会仔细审查。”

而在4月18日众议院金融服务委员会的听证会上，金斯勒并不是完全孤立无援，其中能看到明显的党派痕迹。共和党轮番攻击金斯勒，民主党的态度要温和地多，毕竟作为现任行政体系的一部分，金斯勒也代表着民主党政府的脸面。比如俄亥俄州民主党议员乔伊斯·碧迪（Joyce Beatty）在会上提出给金斯勒30秒的自由时间来谈论自选题。金斯勒选择了加密议题，并利用这个机会再一次展示民主党反加密一方的话术，并为自己辩护。不过让人意外的是，仍然有两名民主党议员对金斯勒提出了质疑，比如民主党议员里奇·托雷斯 （Ritchie Torres）会议期间转向纽约州金融服务部（NYDFS）的代表，问他们纽约如何监管加密货币？与金斯勒主席的方法有何不同？纽约银行监管机构的民主党人回答说，我们与金斯勒的监管方法不同。我们坚持自己的方式，不同意他的措施。另一名民主党议员约什·戈特海默（Josh Gottheimer）在听证会中表示，美国证券交易委员会为希望合规的数字资产公司提供的具体指导非常“有限”：“在你的领导下，美国证券交易委员会主要使用执法行动来促进合规，我担心在正常规则制定过程中缺乏正式指导会在该领域造成更多不确定性。”在这样的公开场合有己方人员不顾党派界限给出明确的否定，这样的场面并不多见。

党派分歧并不只是存在于一次听证会上，两党对不同的问题上表现出了不同的态度。共和党更加积极地推进加密立法，其中众议院金融服务委员会主席帕特里克·麦克亨利（Patrick McHenry）最为积极，他已经将加密立法看作自己国会生涯的核心“政绩”。有记者在最近“Consensus 2023”的活动中问麦克亨利，未来12个月内是否能有加密法案经过总统签署成为法律，他自信地回答“是的”。留给麦克亨利的时间不多了。自从共和党接管众议院金融服务委员会以来，共和党对委员会领导人实行了任期限制。由于之前都是民主党控制众议院，帕特里克·麦克亨利过去四年都是该委员会的副主席，共和党掌控众议院后，他现在的主席位置只剩下两年的任期。所以他必然会加快推进立法的节奏。

但是党派分歧会给这些立法努力带来很多不确定的前景。众议院金融服务委员会副主席民主党议员麦克辛·沃特斯（Maxine Waters）在近期委员会数字资产小组委员会的听证会上说，“我们不需要为加密货币创造一个全新的特殊框架——我们已经有一个”。数字资产小组委员会的民主党议员斯蒂芬·林奇（Stephen F. Lynch）在同一次会上说，“我不确定我们是否朝着同样的方向前进……我们不想在某些非常高风险的业务上盖上合法性的印章。”

不过总体而言，众议院金融服务委员会民主党领导人没有完全排除与共和党人合作制定加密立法的可能。虽然民主党优先考虑社会公平和环境保护，共和党主张政府有限干预和自由市场。但是两党在加密领域存在共同的利益。对于民主党而言，区块链技术可以赋能工会，保护工人权益。通过利用区块链的透明性和安全性，工会可以开发防篡改的投票系统，确保每个成员的声音被听到和尊重。而共和党可以通过区块链技术实现减少对大政府的需求，促进创新和自由经济。

另外，加密监管在美国注定是一个多龙治水的格局。机构之间的纷争如何协调也是需要解决的问题。去年3月，总统签署行政命令，要求联邦机构为数字资产制定指导方针。行政命令提到的监管机构多达12家，给予它们不同的任务，却没有讲明权力的结构。这也造成了现在像美国证券交易委员会、商品期货交易委员会（CFTC）、消费者金融保护局（CFPB）等多家机构都在争夺这块蛋糕的局面。

加密立法前景

虽然各方博弈比较激烈，美国加密立法在稳定币和市场结构两个方向上有切实的推进。（“市场结构”Market Structure，在此特指两个问题，一是比特币和以太坊等数字资产应归为商品类别还是证券类别；二是商品期货交易委员会和美国证券交易委员会对数字资产监管权限的边界如何界定）

·稳定币立法

稳定币立法很早就进入了国会议程，在文本、草案方面已经有了不错的基础，下一步可能是加密立法方面最早实现立法的，但关键的难点在于两党在细节上的共识。

4月16日众议院金融服务委员会发布了一个新的稳定币法案草案。这是2023年迄今为止的首个重要加密货币立法草案。法案为稳定币发行者创立了定义，要求研究美联储发行的央行数字货币（CBDC）的潜在影响。具体来看，这份法案中的很多内容在前宾夕法尼亚州共和党参议员帕特·图米（Pat Toomey）2022年的稳定币法案中已经存在，创新点不多，但是它为下一步的工作开了一个头。

另外，众议院金融服务委员会新成立的数字资产小组委员会也随后开会讨论了稳定币监管。会议长两个小时，虽然小组委员会共和党主席弗伦奇·希尔（French Hill）积极推动稳定币草案，但是民主党的回应并不积极，两党成员主要分歧在于稳定币发行人的资格和客户注册规则。

·市场结构立法

市场结构问题一直存在，随着对数字货币到底是商品还是证券的争论升级，美国证券交易委员会和商品期货交易委员会从年初以来争夺“地盘”的斗争也愈加激烈。市场结构问题近来逐渐成为了加密监管的一个焦点。这个问题如何解决，众议院5月10日两个委员会即将举行的联合听证会非常值得关注。

以太坊是否是一种证券？这个问题一直得不到解答。如果这个问题在美国得到解答，那么作为一种先发效应，相关判断可能会影响世界其他地方的监管。

4月18日的“金斯勒听证会”上，众议院金融服务委员会主席麦克亨利开始就向金斯勒抛出了这个问题——以太坊是否是一种证券？金斯勒先是顾左右而言他，麦克亨利没有放过他，后面连续追问数次，金斯勒都故意避开了这个问题。有趣的是金斯勒在之前的各种场合中都明确说过，以太坊是证券。

为什么这个问题这么敏感，金斯勒在国会不敢重复自己之前说过的话？一是这背后存在机构分歧，如果以太坊是证券，那么它将在美国证券交易委员会的管辖之下，依照改委员会的规则来管理。如果不是证券，那就是商品，管辖权归商品期货交易委员会。二是背后涉及巨大监管利益，以太坊当前市值超过2300亿美金，算上其背后巨大的生态，那么所涉及的价值非常高。三是以太坊作为新事物在很多方面区别于传统的商品或者证券，其中很多细节问题都难以界定。

联邦层面上的政策模糊也影响了州层面上监管的实践。据数字商品协会（The Chamber of Digital Commerce）的副总裁科迪·卡伯恩（Cody Carbone）在一次访谈中的描述，一名来自纽约州检察长曾跟他讲过，联邦层面的监管明确性问题也出现在纽约州。纽约州金融服务局（NYDFS）认为以太坊是商品，但有检察长认为它是证券。这种从上到下的传导效应导致地方也出现了机构间的监管边界冲突。

以太坊之外，稳定币也是美国证券交易委员会和商品期货交易委员会争夺管辖权的核心。商品期货交易委员会主席比纳姆（Behnam）上个月表示，在国会和拜登政府新的全面监管框架未出台之前，稳定币属于商品期货交易委员会的管辖范围，而美国证券交易委员会也宣称对这些资产具有管辖权，依据是金斯勒2021年签署的一项行政提案。

这个问题只能由国会解决，5月10日的联合听证会也许是一个好的开始。众议院金融服务委员会是美国证券交易委员会的监管机构，农业委员会是商品期货交易委员会的监管机构，两个委员会的主席近期宣布他们将举行一次联合听证会，讨论如何弥合监管上的差距。这样利益冲突方组织的跨委员会合作在历史上并不多见。金融服务小组委员会主席弗伦奇·希尔认为“两个委员会共同制定这样的联合立法产品是前所未有的，我相信这大大增加了我们正确解决问题的机会，”农业委员会的众议员达斯蒂·约翰逊（Dusty Johnson）说，“这是一个城镇，人们非常喜欢争夺领土，自我意识有时会妨碍进步……区块链和数字资产可能不像一些人声称的那么革命性，但我不相信每个数字资产都是欺诈或浪费时间。”如果两个委员会确实能够合作，结果还是值得期待的。

作者：curiousjoe，一个国际政治和加密货币的跨界研究员。